恐惧成真
香港言论自由报告
第1章
联合国人权事务委员会审议香港落实《公民权利和政治权利国际公约》情况后在2022年7月底发表的审议结论中，敦促香港政府废除《港区国安法》和《刑事罪行条例》中的煽动罪条款，并须「避免使用它们来压制批评和不同意见的表达」。不幸的是，香港记者协会（记协）早在30年前已因煽动罪条款对言论和新闻自由构成严重威胁而发出类似呼吁。
早在1993年，记协与位于伦敦倡议言论自由的第十九条组织齐齐促请香港政府检讨十七条法例，其中包括呼吁废除或放宽《刑事罪行条例》中的煽动条文。该批法例被认为与《香港人权法案条例》第16条相悖，而该条款是对应《公民权利和政治权利国际公约》第19条而订定，记协认为，这些法例 – 特别是与保安有关的法律，若不修改，将对言论自由构成威胁。
遗憾的是，争取至今，成果极微。记协在1994年年报中道出的情况，现时大致仍然属实。原文如下：
「过去18个月，对于修订威胁言论自由的法律，缺乏明显进展，令人越来越感忧虑......港府又实际上承认了在一些它相信最好搁置一旁的问题上，不打算跟中方发生进一步的政治磨擦。这就表示，剩下来正在检讨的法例只会有表面上的修改，甚至有可能全不改动……某些法律，包括有争议性的、与保安有关的法例，可能会以目前的形式延续到九七后的特别行政区，为日后被滥用大开方便之门。」
现今情况证明，这些恐惧均已成为事实。
Current Chief Executive of Hong Kong John Lee speaks at a press conference in the Central Government Office in June 2020. Vetted by Beijing, John Lee was the only candidate in Hong Kong’s 2022 election in May. Credit: Vernon Yuen / NurPhoto via AFP
法例不改被滥用 社会遭殃
记协在1993年要求检讨的17条法例中，其中8条较次要的，已在1997年回归前得到修订，也就是说记协争取的大部分法例仍然原封不动。从近期的事件看来，最值得注意的是《刑事罪行条例》中的煽动罪和《紧急情况规例条例》。在两年半内，煽动罪被用作逮捕或起诉43人和4家公司，涉及案件有20宗；《紧急情况规例条例》则被用作禁止市民于2019年反对可将港人送往中国内地受审的逃犯修订条例而触发的示威中使用蒙面物品。
在1993年的报告中，记协和第十九条组织建议修订《刑事罪行条例》中的煽动和叛国罪条文。报告指出，这些罪名「由于可用以检控被指控带有叛国或煽动叛乱成份的出版物，对言论和新闻自由构成严重的威胁」。报告同时质疑，煽动罪应否在任何民主社会中继续存在。
当《1996年刑事罪行（修订）（第2号）条例草案》提交立法局审议时，记协和两个法律专业团体支持废除涉及煽动意图和罪行的第9和第10条，因为它们与《公民权利和政治权利国际公约》赋予的基本人权相牴触。此外，根据1997年6月13日提交予立法局内务委员会的法案委员会报告，香港律师会和国际司法组织香港分会（编者按：国际司法组织是倡议人权和法治的非政府组织）认为，煽动罪是过时、具有臭名昭著的殖民主义内涵，以及与民主发展相悖的。
时任议员刘慧卿建议废除这些条款，理由是有关控罪可以言入罪，而煽动性意图的条款更可被广泛诠释以致威胁到人权。立法机关在1997年7月 1日政权移交前一周通过修订草案，当中没有包括刘慧卿建议的修订，但就包含了《约翰内斯堡关于国家安全、言论自由和获取信息自由原则》的第6项原则，这意味着要成功起诉，当局必须证明被告有造成暴力的意图。然而，由于港英年代最后一任总督彭定康没有签署该法案，该条文在政权移交后未有生效，以致煽动罪与它的种种缺陷一并被保留下来。
记协在1993年要求检讨的17条法例中，其中8条较次要的，已在1997年回归前得到修订，也就是说记协争取的大部分法例仍然原封不动。
翻阉煽动罪 拘捕随之来
该罪行最早是在1938年透过《煽动条例》制定的，曾在1967年的暴动中使用，其后一直处于休眠状态，直至2020年3月26日，警方以煽动意图罪拘捕时任民主党区议会主席郑丽琼，据称事件与她在脸书上转发的帖子有关。不过，郑女士至今没有被警方起诉。
自那时起，警方广泛使用煽动罪来打击和平行使言论自由的人；当作为最高级法院的终审法院在2021年将国安法的高保释门槛延伸至煽动罪行之后，情况尤为如此。
被捕人士中，既有在街站高呼口号的社运人士、撰写新闻报道的记者、在校园示威的学生及出版具政治意涵的儿童绘本的专业人士；亦有管理个人社交媒体账号、分享对政府政策的批评、提醒人们在2019年抗争运动中的特殊日期、向公众派发宣传单张或海报，以至在法庭上拍手叫好的普通市民。
Steve Li, senior superintendent of Hong Kong’s new National Security Police unit holds an allegedly seditious children’s book at a police press conference in Hong Kong on July 22, 2021. The book was published by five speech therapists, all of whom were convicted of spreading sedition in early September 2022. Credit: Daniel Suen / AFP
被捕人士中，亦有管理个人社交媒体账号、分享对政府政策的批评、提醒人们在2019年抗争运动中的特殊日期、向公众派发宣传单张或海报，以至在法庭上拍手叫好的普通市民。
以言入罪
更令人不安的是，法院裁定可以因言定罪（见第四章）。区域法院法官郭伟健在判处五名出版儿童绘本的语言治疗师入狱19个月时表明，使用武力或威胁使用武力并非构成煽动罪的必要条件。他甚至声称，言语带来的威胁可能更具破坏性，它可使政府倒台或运作瘫痪。
学者和人权倡议者对香港的裁决表示强烈反对。美国乔治城大学法学院亚洲法中心香港法研究员黎恩灏指出，判决标示着法院在处理有关言论、表达和出版自由的案件时，已经倒退到早期殖民地阶段，而法院的裁决亦加深了寒蝉效应，对出版和创意产业的影响最为重大。
在儿童绘本案中，控方称一本把中国政府描绘为一个「残暴、专制、监视的国家」可以「削弱」它对香港的管治，人权观察认为，这种指控是「毫无根据」的，可见煽动罪是用来镇压和平表达异见的一种过时且过于宽泛的控罪。
在1997年，香港律师会和国际司法组织香港分会已向香港立法机关指出，煽动罪与民主发展相悖，这说法得到印度发行量最大的杂志《今日印度》（India Today）的报道和应。该报道形容，反煽动运动已成为压倒性的全球现像：「许多民主国家，包括英国、爱尔兰、澳洲、加拿大、加纳、尼日利亚和乌干达，都认为煽动法是不民主、不可取和不必要的」。报道接着引述，在1988年至2021年间，韩国、美国、新西兰、苏格兰、印尼及新加坡先后废除煽动法或使之成为一纸空文。
印度最高法院更在2022年5月作出一项临时裁决，从实质上叫停该国再使用煽动法。裁决认为，该法律「是为这个国家处于殖民统治时期而制定的，并不切合当前的社会环境。」印度政府亦已同意重新审视这项法律。
然而，香港政府却走上一条截然不同的倒退路上，对包括记协和国际记者联会在内的民间团体以至联合国人权事务委员会等法定机构要求废除煽动法的呼声充耳不闻。印度独立运动家圣雄甘地曾说，煽动法是「印度刑法典中政治条款的王子，旨在压制公民自由」，这说法对香港和印度的公民而言，都是真实不过的。
判决标示着法院在处理有关言论、表达和出版自由的案件时，已经倒退到早期殖民地阶段
《紧急情况规例条例》被滥用
记协在1994年年报中评估港英政府的法律检讨工作进展缓慢时总结道，《紧急情况规例条例》是最具潜在危险的法例，因为它容许港督会同行政局在没有确切定义的紧急情况下，「制订任何他认为合乎公众利益所需的规定」 。自年报发表后，这条例一直未被修订；而在沉睡46年后，它的险恶终于在2019年的抗争中呈现：港府滥用法例，绕过立法机关去制定侵扰言论自由和投票权的争议性法规，因为紧急条例没有《香港人权法案条例》第5条对宣布紧急状态所定的限制，后者是比照《公民权利和政治权利国际公约》第4条而制订的。
港英最后一任总督彭定康领导的政府曾承诺检讨该法例，并着重研究有否需要引入更多条款以限制紧急权力的行使，但记协在1994年报关注到，有关改动「不大可能是实质性的」；而最终，是什么修订也没有。
法例赋予行政长官会同行政会议极之广泛的权力涉及14条条款，包括审查；逮捕、羁留、驱逐及递解出境；要求人们提供服务；没收财产；修改任何法规；以及「可载有行政长官觉得为施行该等规例而属必需或合宜的附带条文及补充条文」。正是这些不受限制的权力，授权时任行政长官林郑月娥在2019年10月4日制定《禁止蒙面规例》前，没有将此事先行提交立法会。
规例禁止人们在未经授权的集会或公众集会和游行中，使用任何可能妨碍辨认其身份的面部遮盖物；此外，警察可以在任何情况下，要求人们摘掉面部遮盖物。然而，林郑月娥是在没有宣布香港进入紧急状态的情况下，声称有必要使用紧急条例来让当局恢复公共秩序，以平息城中因警察暴力激发民愤以致不断升级的骚乱。
Graduating university students from the Hong Kong Polytechnic University wear Guy Fawkes masks in protest of the colonial-era Emergency Regulations Ordinance which prohibited the use of face coverings at protests. Credit: Noel Celis / AFP
疫症曼延时 人权受侵扰
指责《禁止蒙面规例》侵犯人权的批评亦纷至沓来，泛民主派议员和倡导自由的团体不满该规例剥夺市民的人权，特别是表达自由。时任民主党主席胡志伟表示，行政长官通过紧急条例来制定新规例，是打开了潘多拉盒子；他预计，港府会利用紧急条例来制订更多的规则以打压公众的政治意愿。另一立法会议员毛孟静指责政府的做法是用一部更邪恶的法律来打压要求废除邪恶法律的抗争。公民党的郭荣铿则质疑香港特首绕过立法机关的做法是否合宪，因为立法权是由有香港小宪法之称的《基本法》赋予立法会的。
泛民主派就此事提出诉讼，但终审法院驳回其上诉。终审法院裁定法例合宪，原因之一是《紧急情况规例条例》在殖民地时代曾被两次司法复核，均告得直；而在上世纪九十年代起草小宪法期间，并无提及该条例与《基本法》之间有任何牴触。
在禁蒙面法生效后的头四天，警察拘捕了91人，其后再没有公布任何数字。由于被捕者通常同时被控骚乱和非法集会等其他罪名，外间难以计算究竟有多少人触犯该规例，而根据新闻报道，在2022年初两宗案件的判决中，共有12名被告因违反禁蒙面法而被判罚由社区服务令至三个月不等的监禁。根据法例，违法者一旦罪名成立，最高刑罚是入狱一年和罚款25,000港元。
林郑月娥在任期间还透过《紧急情况规例条例》剥夺了数以百万香港居民在两次重要选举中的投票权，分别是2020年的立法会选举和2022年的行政长官选举。
原定于2020年9月6日举行的立法会选举，一般认为，泛民主派可以在立法会赢得多数议席，但林郑月娥以新型冠状病毒疫情为由，在2020年7月制定《紧急情况(换届选举日期)(第七届立法会)规例》，将立法会选举推迟一年。在这一年里，选举规则被修改，只有爱国者方可参选，意味泛民人士难以获得参选资格。
最终，传统意义上的民主派一个也未能在2021年12月19日的立法会选举中出选，他们的许多支持者亦放弃投票。结果，地区直选的投票率跌至30.2%的历史新低，只有135万人前往投票，较2016年选举的投票人数大幅减少85万人；至于选民可以投票选出的议员人数，亦由2016年的35人减至20人。
另外，代表会计、金融、社会福利和旅游等专业利益团体的功能界别，其选民人数亦大幅减少；同样情况亦出现在选举委员会选民身上，该会负责为经改造后民主成份大减的立法会90席中选出40席。
2022年2月，林郑月娥再次以疫情为由，又一次利用紧急法赋予的权力，将行政长官选举推迟一个半月至同年的5月8日。但评论认为，推迟选举可能是因为北京还没有决定下任行政长官人选。
2022年2月颁布的《紧急情况(豁免法定规定)(2019冠状病毒病)规例》可能是引用紧急法立法而引起较少争议的规例，该规例容许政务司司长在引进医务人员时豁免其证照或注册要求，以应对疫情。
Pro-democracy legislator Claudia Mo holds her resignation letter and a yellow umbrella at Hong Kong’s Legislative Council on November 12, 2020. The council’s pro-democracy bloc had said they would resigned en masse after the ousting of four legislative council members by Pro-Beijing authorities under the 2020 National Security Law. Credit: Peter Parks / AFP
官方机密法威胁自由
1989年官方机密法令是香港记者协会在1993年提出的法律检讨清单中的另一部「强烈关注」法律，这条旨在管控未经授权获取或披露官方信息行为的法令，由英国延伸到香港实施，本地化后才可在中国九七年恢复行使主权后继续生效。记协呼吁港府将该法令本地化和放宽的同时，引入公共利益和经已发布为辩解理由。
该法令在1997年7月1日政权移交前四天被本地化为《官方机密条例》，但未有放宽条文。众所周知，一旦要放宽条文并使之过渡到九七年后，必须先与北京协商，反而可能令对方先发制人，把1997年后成立的香港特别行政区才须根据《基本法》第23条制订的窃取国家机密罪行提前进行立法。
窃取国家机密在香港法律中较少被触及，但在1993年《明报》记者席扬因涉嫌窃取国家机密而在北京被捕后，这个议题变得重要。事件促使记协呼吁当局在订定官方机密的法例中，将公共利益和经已发布纳入为辩解理由。
随着《2003年国家安全（立法条文）条例草案) 》的公布，有关议题再度浮现。港府在公众咨询期间曾作出一些让步，但随着2003年7月1日50万人上街谴责后，当局同年稍后时间撤回该法案。
由于现届政府正在认真考虑就第23条进行立法，窃取国家机密的议题再次迫在眉睫。保安局局长邓炳强向立法会议员强调，必须打击间谍活动，但《官方机密条例》的条款不足以处理间谍活动，必须修订。他说：「我们觉得这些定义不足以让我们打击各式各样的间谍活动和由此产生的风险。」
公众咨询尚未开始，因此很难预见新闻自由将受到何种影响。不过，从 2020年6月北京在香港实施极具压迫性的《港区国安法》看来，港府订定较宽松的禁止窃取国家机密条例虽非绝不可能，但机会非常低。更令人忧心的是，港府正在考虑立法规管「假信息」或「假新闻」。
在邓炳强讲话后，不少外国记者私下对第23条立法表示担忧，恐怕他们会成为新法例的针对目标，因为有关法例很容易被滥用。本文作者从不愿披露身份的来源了解到，部分西方媒体已经缩减其香港分社的规模，其中一家最近更出售其办事处，以便有更大的灵活性作出离开的决定。
缺乏外国媒体，特别是西方媒体，香港的国际地位势将被削弱，他们的离开肯定会影响到北京领导层指示港府保持香港国际地位的要求，遑论会削弱香港的新闻自由和言论自由。
在邓炳强讲话后，不少外国记者私下对第23条立法表示担忧，恐怕他们会成为新法例的针对目标，因为有关法例很容易被滥用。
新闻材料的法律保障减少
记协在1993年要求检讨《警队条例》中的搜查和检取权力在涉及新闻材料时的处理方法，努力的成果是当局在1995年于《释义及通则条例》中引入特别程序，以限制警方搜查和检取新闻材料的权力。条例第81至89条勾勒出一个机制，要求纪律部队要过三关才可向区域法院或高等法院申请涉及新闻材料的搜查令，相关条款对维护新闻媒体的独立性和新闻工作取得公众信任的保密资料来源而言，非常重要。
条例的执行并不完美，但在某些情况下，它确实能为媒体提供保护。以2014年的占领中环运动为例，当时有五家媒体拍摄到七名警察蓄意袭击示威者，警方就索取片段向高等法院申请交出令，但在各方出席的聆讯中败下阵来；不过，反贪污的廉政公署之前曾经几次透过单方申请成功取得搜查令，得以检阅新闻材料，以致当局于2004年搜查7家新闻媒体时，新闻界一片哗然。
上述情况在警方国家安全处于2021年6月中旬以《港区国安法》搜查《苹果日报》报社后彻底改变。国家安全处负责人李桂华指出，根据国安法第43（1）条实施细则，警方可以搜查可能含有危害国家安全犯罪证据的处所和电子设备，包括新闻材料，该处已根据国安法第43（1）条及其实施细则取得搜查令，令其行动符合法律。
《苹果日报》创办人黎智英的手机和其他新闻材料早在2020年8月一次警方行动中被没收，他反对解封其手机和相关新闻材料。2022年8月底，高等法院审理此案时裁定，国安法中的「任何材料」，是指所有的各种材料，若把新闻材料排除在外，是不合理的。黎智英已就此裁决提出上诉，正在排期审理。
Media Tycoon and Apple Daily founder Jimmy Lai appears before Hong Kong’s Court of Final Appeal to hear a decision on whether he would be granted bail in February 2021. Lai was ultimately sentenced to 14 months in prison in April 2021 for his role in 2019 pro-democracy protests. Credit: Isaac Lawrence / AFP
资讯自由法是个禁区吗？
港英政府于1995年引入不具约束力的《公开资料守则》，是记协在1993年戮力争取法律改革中另一个局部成功但远非完善的结果。当年的殖民地政府否决制订资讯自由法的要求后，订定上述行政守则，赋予个人寻求和获取政府文件的权利。
包括记协和立法局议员在内的倡议联盟认为，政府的处理手法「根本不足够」，联盟担心，行政守则可以随意撤销或置之不理。此外，作为监察机关的行政事务申诉专员也无权逼令政府或公共机构公开文件或资料。
即使是这样一个小儿科的提案，也阻止不了北京的反对，指它违反了为香港九七年回归中国作准备的《中英联合声明》。时任中国外交部发言人沈国放投诉指，港英政府的单方面行动是「（联合联络小组内的）中方不能接受的」。
他补充，这些提案涉及政府运作的「重大变动」，并强烈暗示有关措施可能会在1997年后被取消。1997年后，中国并没有废除该守则，更讽刺的是，中国在2019年颁布《中华人民共和国政府信息公开条例》，以保障人民可以获取政府信息，尽管其执行措施的可行性有待商榷。
其实，关于是否要在香港制订资讯自由法的议题，曾经交由法律改革委员会跟进，该会一个小组委员会曾在2018年12月建议政府制定有关法例。小组委员会主席高浩文（Russell Coleman）指出，为与其他发达国家的做法保持一致，这条法律「应被引入，以实施资讯获取制度」。
不过，由于政府在这方面的记录欠佳，加上当局正限制公众由土地和公司注册处等机构的数据库中获取资讯，反映它正反其道而行，人们对政府会否采纳建议，大有疑问。
资讯自由流通，有时会与言论自由和自由而开放的新闻业一并提及，过去一向被视为香港赖以成功的四大支柱之一。曾荫权在担任财政司司长、政务司司长，以至后来在2005至2012年间成为行政长官任内，均曾多次重申这说法。他在2003年曾自豪地告诉立法会议员，「香港赖以成功的四大支柱，完整无缺，屹立如故」；他进一步指出，「最高度资讯的自由」，「不仅是新闻通讯所必须拥有，更是作为国际金融和商贸中心所不能或缺的。」
香港政府必须言行一致，并在制订任何会阻碍资讯自由流通的法例时，三思而后行。如果港府想认真完成北京发下的任务，保持香港的国际地位不变，这点尤为重要。而为了更好地完成这任务，政府应该认真考虑制订资讯自由法，这是港府向世界展示它决心捍卫新闻自由以及言论自由的最佳方法，亦是有助官员「讲好香港故事」 -- 这正是行政长官李家超让记者做的事 -- 的良方。